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前英國運輸部長特別顧問格洛弗稍早在《金融時報》撰文指出，「狹義」的基礎建設雖重要，但它就像製作麵包基本的酵母麵糰，除此之外，仍需要水、糖、鹽及適當的溫度配合，才能做出好麵包。同理，政府的基礎建設必須要有「頂層設計」的思維，能夠使各項經濟政策截長補短，才能推促經濟轉型。 若單論「狹義」的基礎建設，會發現西班牙完勝德國。西班牙有眾多壯麗的道路與隧道建設，馬德里機場和畢爾巴鄂機場更雙雙入選全球最漂亮的12個機場；而德國坑坑洞洞的道路品質則為人詬病，且德國2017在wef世界競爭力報告中排名還在台灣之下。但西班牙經濟表現有比德國好嗎？當然沒有，單是失業率，西班牙就比德國高出近4倍。可見，「狹義」的基礎建設並非經濟成長的保證。 經濟學教科書一向告訴我們，當經濟低迷時，推動基礎建設不僅可拉升短期的經濟數據，若能創造正向的外溢效果，還可帶動民間投資，進而創造長期的就業與增長。這點當然沒錯，但其前提是，政府進行基礎建設規畫時，不能只想著做什麼（what）建設項目，或如何推動（how），更要從「頂層設計」的角度出發，思考基礎建設所必須清楚所對應要解決的經濟問題，也就是「為何而做」。 由此檢視蔡政府的前瞻建設，不難發覺主要爭議就是：政府雖能說明要做什麼，卻在關鍵的「為何而做」問項上，提不出及格的答案。簡言之，企業和民眾的期待是，政府解決5缺（缺水、缺電、缺工、缺地及缺人才）等投資生產面臨的迫切問題；但政府卻「由下而上」收集地方的建設需求，以促進地方發展及區域平衡為目的，然後，才考慮藉這些建設規畫來拉抬經濟成長率偏低、投資負成長及基礎建設國際排名落後等問題。這種作法，不啻平白辜負了「前瞻」二字。 更何況，缺乏「頂層設計」的架構，極易忽視基礎建設本質上具有「公共財」的性質，也就是具有經濟上的「外部性」。尤其，從國家與地方政府視角所看到的公共財之「外部性」，並不一定相當。以電廠為例，對國家來說，穩定的電力基礎建設，絕對可產生吸引投資的正向外部性。但對電廠落腳地的地方政府而言，電廠則是「嫌惡設施」，為當地帶來負面外部性。因此，若基礎建設規畫是從盤點地方建設需求出發，自然會排除掉電力供應這類對全國產生正向外部性，卻對地方產生負面外部性的設施。 在這樣的機制設計下，人們即不難想見，為何前瞻基礎建設大多包含軌道、水環境、綠能及數位建設等對地方產生正向外部性的政策。以wef世界競爭力報告評比的138國指標為例，台灣的道路設施、鐵路設施、港口設施、航空設施、電力供應分別位列11、10、20、33及35名；由此可知，這次蔡政府主推的基礎建設，竟都是排名已經較居前者，反而是落後的項目未受關注。 各界對前瞻建設項目的批評甚多，但問題真正的癥結點，應是政府漠視基礎建設極需頂層設計架構的重要性，且忽略其外部性的特質，遂端出不是台灣最迫切需要的基礎建設。 而當政府與企業的政策供需有如此明顯的落差時，屆時執行成效不如預期，恐在預期之中。 |
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